Projet de loi “Fonction publique” : ce que les sénateurs veulent modifier.

Que faut-il retenir du texte élaboré jeudi 4 juillet par la commission mixte paritaire (CMP) sur le projet de loi de réforme de la fonction publique ? Le texte mis en ligne permet de se saisir des ressorts du compromis trouvé par les députés et les sénateurs. La rédaction d’Acteurs publics détaille aujourd’hui les principales modifications actées par ce texte, qui doivent désormais être approuvées par les chambres parlementaires avant l’adoption définitive du texte, prévue d’ici la trêve estivale.

Les dispositions relatives au dialogue social :

Sur le regroupement des instances.
Aucun changement de taille n’est à relever, hormis une réécriture de l’article procédant à la fusion en une instance unique des comités techniques (CT) et des comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) et la création à ses côtés d’une formation spécialisées en matière de santé, de sécurité et des conditions de travail. Pour l’article 3 procédant à ces dispositions, la rédaction du Sénat a en effet été privilégiée sur celle de l’Assemblée nationale sur de nombreux points.

Sur les commissions administratives paritaires.
La rédaction initiale du gouvernement (approuvée par les députés) a été retenue pour l’article 4, relatif aux compétences des commissions administratives paritaires (CAP).
À l’inverse de ce que souhaitaient les sénateurs, le texte issu de la CMP acte en effet la réduction du champ des compétences de ces instances, à savoir en matière d’examen des décisions individuelles. En contrepartie, cet article prévoit la possibilité pour les agents d’obtenir communication des éléments relatifs à leur situation individuelle et des lignes directrices de gestion. Dans les centres de gestion de la territoriale, par ailleurs, un collège employeur pourra participer à la définition des nouvelles lignes directrices de gestion des ressources humaines.

Sur le rapport social unique et le devoir de transparence du gouvernement.
Concernant le rapport social unique que les administrations devront présenter chaque année (une mesure introduite par l’Assemblée nationale à l’article 3 bis A), le texte issu de la CMP retient la rédaction du Sénat concernant son contenu. Les éléments et les données que devront comprendre ce rapport sont ainsi davantage précisés que dans le texte adopté par les députés. À noter par ailleurs que les centres de gestion devront, comme le souhaitait le Sénat, rendre accessible aux collectivités un portail numérique dédié au recueil des données sociales de la fonction publique territoriale. S’agissant du devoir de transparence du gouvernement, est maintenue la disposition du Sénat prévoyant la présentation par le gouvernement, tous les trois ans devant le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT), d’une feuille de route indiquant ses orientations “en matière de gestion des ressources humaines dans la fonction publique et leur impact prévisionnel” sur les collectivités. Cette mesure figure à l’article 2 bis du texte.

Sur la conclusion d’accords négociés.
Le texte issu de la CMP rétablit l’article 5 du projet de loi habilitant le gouvernement à légiférer par ordonnances pour prendre des dispositions visant à favoriser, aux niveaux national et local, la conclusion d’accords négociés dans la fonction publique. Prévue dans le texte initial du gouvernement et approuvée par les députés, cette mesure avait été supprimée par le Sénat. Dans le détail, cette ordonnance devra définir les autorités compétentes pour négocier de tels accords, fixer les modalités d’articulation entre les différents niveaux de négociation ainsi que les conditions dans lesquelles des accords locaux pourront être conclus en l’absence d’accords nationaux et enfin définir les cas et conditions dans lesquels les accords majoritaires disposent d’une portée ou d’effets juridiques.

Les dispositions relatives au recours aux contractuels :

Sur l’ouverture des emplois de direction aux contractuels.
Le texte de la CMP procède à plusieurs modifications de l’article 7 du projet de loi concernant cette mesure. Ainsi, pour la fonction publique d’État, seuls seront concernés par cette ouverture les emplois de direction de l’État et non ceux de ses établissements publics. Le texte de la CMP procède en effet à la suppression de cette deuxième mention, qui figurait pourtant dans les projets de loi adoptés par l’Assemblée et le Sénat. Concernant les contractuels nommés sur ces emplois, ils devront suivre une formation “les préparant à leurs nouvelles fonctions”, notamment en matière de déontologie ainsi que d’organisation et de fonctionnement des services publics. Cette obligation de formation avait été introduite par les députés. Concernant spécifiquement les formations relatives à la déontologie, cette mesure relève du Sénat. Le texte de la CMP rappelle également, comme le souhaitait le Sénat, que ces contrats doivent être conclus pour une durée déterminée.

Sur les contrats de projet.
S’agissant de la durée minimale de ces contrats, prévus à l’article 8, le texte de la CMP rétablit la version initiale du texte approuvée par les députés, à savoir douze mois. Les sénateurs souhaitaient pour leur part dix-huit mois. Le texte rétablit également le périmètre initial des emplois pour lesquels de tels contrats pourront être conclus. Alors que les députés avaient limité le champ de ces contrats aux seuls emplois de catégorie A ou B, le texte de la CMP prévoit désormais que des contractuels pourront être sur des emplois de l’ensemble des catégories pour réaliser des projets. La volonté du gouvernement et du Sénat est ainsi satisfaite.

Sur l’élargissement du recours aux contractuels à l’État.
Outre la possibilité pour les employeurs publics de recruter des contractuels sur les emplois de toute catégorie hiérarchique (et non plus seulement de catégorie A) lorsque la nature des fonctions ou les besoins du service le justifient ou lorsque la procédure de recrutement d’un titulaire s’est révélée infructueuse, le texte de la CMP prévoit aussi qu’un tel recrutement sera ouvert “lorsque l’emploi ne nécessite pas une formation statutaire donnant lieu à titularisation dans un corps de fonctionnaires”. Prévue dans le texte initial du gouvernement à l’article 9, cette dernière mesure avait été supprimée par le Sénat.

Sur l’élargissement du recours aux contractuels dans la territoriale.
Lorsque les besoins des services ou la nature des fonctions le justifient et sous réserve qu’aucun fonctionnaire n’ait pu être recruté, des agents contractuels pourront être recrutés de manière permanente pour occuper des emplois de tous les niveaux de catégorie hiérarchique. Actuellement, cette possibilité est uniquement offerte pour les emplois du niveau de la catégorie A. Le texte du gouvernement et celui de l’Assemblée prévoyaient son ouverture à la catégorie B, mais c’est finalement l’écriture du Sénat qui a été retenue, à savoir une ouverture à l’ensemble des emplois. En revanche, le Sénat n’est pas parvenu à relever à 2 000 habitants la population maximale des communes habilitées à pourvoir, quelle que soit la circonstance, l’ensemble de leurs emplois par voie de contrat. Le seuil de 1 000 habitants voulu par le gouvernement et les députés est ainsi maintenu.

Les dispositions relatives à la haute fonction publique et à la déontologie :

Sur la réforme du cadre déontologique.
Le texte de la CMP maintient le pouvoir de nomination par le gouvernement de 2 personnalités qualifiées dans le futur collège de la structure issue de la fusion de la Commission de déontologie de la fonction publique avec la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Prévue par les députés à l’article 16, cette mesure avait été supprimée par les sénateurs. Elle est désormais rétablie. Autre recul du Sénat : le périmètre du contrôle systématique par la HATVP pour les cas de rétropantouflage ou d’entrée de contractuels dans le secteur public, qui a été réduit conformément à la volonté du gouvernement et des députés, alors que les sénateurs souhaitaient un large périmètre. Le renforcement souhaité par le Sénat des sanctions en cas de manquement aux obligations déontologique a lui aussi été revu à la baisse. Néanmoins, a été maintenue dans le texte de la CMP la disposition introduite par le Sénat visant à soumettre les membres de cabinets ministériels et les collaborateurs du président de la République au contrôle systématique de la HATVP lorsqu’ils créent une entreprise, en cas de départ vers le secteur privé à l’issue de leurs fonctions et avant leur entrée en fonction lorsqu’ils ont exercé dans le secteur privé au cours des trois dernières années.

Sur le remboursement de la pantoufle.
Si le renforcement voulu par le Sénat du contrôle du remboursement des frais de scolarité des hauts fonctionnaires n’honorant pas leur engagement de servir l’État pendant une durée minimum n’a pas été retenu, la transparence sera néanmoins renforcée sur ce point. L’annexe au rapport annuel sur l’état de la fonction publique que le gouvernement remet au Parlement devra en effet désormais préciser “la situation des élèves et des membres des corps recrutés par la voie de l’École nationale d’administration, de l’École polytechnique, de l’École nationale supérieure des mines, de l’École nationale de la magistrature et des élèves et des anciens élèves des écoles normales supérieures au regard de l’engagement de servir pendant une durée minimale”. Et ce “en indiquant le nombre d’agents soumis à l’obligation de remboursement des sommes fixées par la réglementation applicable en conséquence de la rupture de cet engagement ainsi que le nombre d’agents n’ayant pas respecté ou ayant été dispensés de cette obligation”.

Sur la réforme de la haute fonction publique.
La copie du gouvernement a été réécrite sur ce point. L’habilitation du gouvernement à légiférer par ordonnances (article 22) rétablit ainsi la possibilité (supprimée par le Sénat) de prendre toute mesure visant à organiser le rapprochement et modifier le financement des établissements publics et services qui concourent à la formation des agents publics. Le Sénat a en revanche réussi à intégrer dans le texte de la CMP le fait que cette habilitation à légiférer par ordonnances aboutisse à la création d’un tronc commun d’enseignements pour les agents publics de catégorie A.

Les dispositions relatives à la rémunération au mérite, à la discipline et au droit de grève :

Sur le renforcement du régime indemnitaire dans la territoriale.
Le texte issu de la CMP maintient la disposition introduite par le Sénat dans le projet de loi qui vise à encourager le déploiement de primes dans la fonction publique territoriale et à “mieux reconnaître” le mérite des agents. Ainsi, l’article en question (le 13 bis) prévoit que les régimes indemnitaires pourront tenir compte de l’engagement professionnel et, “le cas échéant”, des résultats collectifs du service. Dans le viseur notamment, le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel, le Rifseep.

Sur la réforme du régime disciplinaire.
Sur ce point (article 15), le Sénat n’est pas parvenu à supprimer la restriction introduite dans le texte par le gouvernement en matière d’abaissement d’échelon ou de dégradation. Cette mesure votée par la Chambre haute aurait permis aux employeurs publics de continuer de choisir le nombre d’échelons ou de grades sur lequel portait la mesure. Le texte issu de la CMP prévoit ainsi que l’abaissement d’échelon (pour des sanctions du deuxième groupe) s’opère “à l’échelon immédiatement inférieur à celui détenu par l’agent” et pour la rétrogradation (sanctions du troisième groupe), “au grade immédiatement inférieur”. Des apports du Sénat ont malgré tout été conservés. Est ainsi prévue dans le texte issu de la CMP la suppression des conseils de recours administratif, qui permettent de contester les décisions des conseils de discipline, c’est-à-dire les conseils de discipline départementaux ou interdépartementaux de recours dans le versant territorial et les commissions de recours des conseils supérieurs dans les deux autres versants. Une mesure prévue à l’article 15 bis du projet de loi. Cette procédure de recours était jugée “superfétatoire” par le Sénat, dans la mesure où, dans de nombreux cas, elle ne faisait que reporter la saisine du juge administratif par le fonctionnaire concerné. Comme le souhaitait le Sénat, l’effacement des sanctions des dossiers des agents est également facilité (article 15).

Sur l’encadrement du droit de grève dans la territoriale.
Le texte de la CMP comprend un article (le 20 ter) visant à définir le cadre d’exercice du droit de grève dans la territoriale, afin notamment d’éviter les grèves perlées. Cette disposition avait été introduite dans le projet de loi par les sénateurs. L’écriture retenue dans le texte de la CMP est néanmoins différente de celle adoptée par les sénateurs. Alors que la loi encadre aujourd’hui ce droit de grève dans la fonction publique d’État et dans l’hospitalière, rien n’est aujourd’hui prévu dans la territoriale.

Les mesures supprimées à l’issue de la CMP :

L’inscription dans la loi de l’obligation de réserve des fonctionnaires (article 1er bis A, une mesure introduite par le Sénat).
La création d’une catégorie A + dans la fonction publique (article 3 quinquies, mesure introduite par le Sénat).
Le renvoi à un décret pour définir les missions des directeurs généraux des services (DGS) des collectivités (à l’article 7, introduit par l’Assemblée).
L’association des chefs d’établissements à la décision d’affectation d’enseignants dans leur établissement (article 11 bis, introduit par le Sénat).
L’établissement par les centres de gestion, pour les collectivités qui leur sont affiliées, d’un bilan de leur activité au titre de leur fonction de référent déontologue (article 16 ter B, introduit par l’Assemblée).
L’annualisation du temps de travail des enseignants (article 18 bis, introduite par le Sénat).
L’application aux conseillers techniques sportifs (CTS) du détachement d’office vers les fédérations sportives (article 28, mesure souhaitée par l’Assemblée et rejetée par le Sénat).